山東威海：規(guī)范管理、協(xié)同并進(jìn)，推動縣中優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展

縣域普通高中（簡稱“縣中”）是縣域基礎(chǔ)教育的龍頭，辦好縣中對服務(wù)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和推進(jìn)教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。受歷史性政策和城市化建設(shè)等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展多種因素影響，當(dāng)前縣中發(fā)展面臨著優(yōu)質(zhì)生源流失、辦學(xué)投入不足、教育質(zhì)量不高等困難。2021年12月，教育部等九部門出臺《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動計劃》（簡稱《縣中提升計劃》），為全面推進(jìn)縣中振興進(jìn)行了戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計，推動縣中走出困境實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，是國家一段時期內(nèi)的重要戰(zhàn)略任務(wù)。

山東省威海市長期堅持包括普通高中在內(nèi)的基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，是國務(wù)院“推進(jìn)市域內(nèi)義務(wù)教育高位優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展”項目試點城市，2024年成為全國唯一的所轄行政區(qū)市全部獲評“全國義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展縣”的地級市。威海市的普通高中教育，充分吸收義務(wù)教育高位優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展?fàn)I養(yǎng)，城區(qū)高中與各縣域高中齊頭并進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，全市域縣中長期保持較高的辦學(xué)水平，為推進(jìn)縣中高質(zhì)量發(fā)展提供了參考和借鑒。

一、嚴(yán)格規(guī)范高中招生秩序，確?？h中生源質(zhì)量基本均衡

優(yōu)質(zhì)生源的流失，是縣中“塌陷”的起點和最主要原因之一。生源流失的原因，一是受長期分層辦學(xué)和支持民辦學(xué)校等歷史性政策的影響，重點高中和民辦學(xué)?？鐓^(qū)域“掐尖招生”；二是隨著城市化建設(shè)的快速推進(jìn)，縣域?qū)W校在辦學(xué)條件和高水平優(yōu)秀師資等方面與城市學(xué)校的差距越來越大，許多家庭選擇到縣域以外的城市學(xué)校就讀。兩方面原因當(dāng)中，“掐尖招生”是縣中優(yōu)質(zhì)生源流失的根本原因。

（一）公辦普通高中全部實行縣級區(qū)劃內(nèi)招生且以劃片招生為主

威海1987年建立地級市，目前共有4個縣級行政區(qū)劃和3個國家級開發(fā)區(qū)。2003年以前，威海市的普通高中都是公辦學(xué)校，分別隸屬于各區(qū)市或開發(fā)區(qū)，沒有市級直屬學(xué)校，各學(xué)校的招生范圍全部限定在學(xué)校所在的區(qū)市或開發(fā)區(qū)內(nèi)。2003年10月，威海市政府將中心城區(qū)的所有普通高中全部上收，成建制劃歸市教育局直屬學(xué)校，中心城區(qū)不再設(shè)置縣級區(qū)屬普通高中。從2004年開始，市教育局直屬高中的招生范圍一直限定在環(huán)翠區(qū)和國家級開發(fā)區(qū)，不能跨縣域招生；文登、榮成、乳山所屬普通高中仍然在各自的縣級行政區(qū)域內(nèi)招生，至今仍如此并將長期堅持下去。也就是說，從建市伊始，威海市的公辦普通高中就沒有跨縣域招生的情況，當(dāng)然也就沒有跨縣域“掐尖招生”的現(xiàn)象。不僅如此，各縣域內(nèi)的公辦普通高中和市直屬高中在本縣域內(nèi)的招生范圍也以劃片招生為主，一般不能跨片區(qū)招生，最大限度地保證了全市域內(nèi)各普通高中生源質(zhì)量的基本均衡。

（二）民辦普通高中定位為公辦學(xué)校的必要補(bǔ)充

威海市堅持以辦好公辦學(xué)校為高中教育的主旋律。因為公辦普通高中的辦學(xué)質(zhì)量較高且辦學(xué)規(guī)?；灸軌驖M足需要，民辦學(xué)校在威海市的普通高中整體布局中一直定位為公辦學(xué)校的補(bǔ)充和輔助，普遍辦學(xué)規(guī)模較小、辦學(xué)質(zhì)量也相對較低。目前全市共有5所民辦普通高中，2023年5所學(xué)校的實際招生總數(shù)僅占全市普通高中招生總數(shù)的12%。為維護(hù)良好的教育生態(tài)，威海市民辦高中的招生計劃要分縣域制定并報市教育局審批。以威海大光華國際學(xué)校為例，學(xué)校地處中心城區(qū)，是威海市辦學(xué)最早、目前規(guī)模最大的民辦普通高中。該校2023年招生計劃為530人，其中在中心城區(qū)的招生計劃為500人，在文登、榮成、乳山三個縣域的招生計劃分別為10人。

二、強(qiáng)化縣級政府職責(zé)落實，確?？h中經(jīng)費(fèi)投入相對均衡

縣中的經(jīng)費(fèi)投入主要來自當(dāng)?shù)乜h級財政，但大多數(shù)縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，縣域內(nèi)有限的財政力量給縣中的經(jīng)費(fèi)保障帶來了系列問題。投入不足除了導(dǎo)致教室、宿舍、實驗室和教學(xué)設(shè)備等硬件設(shè)施無法滿足需求外，師資隊伍也受到很大影響。一方面由于財力有限無法聘用足夠的教師，結(jié)構(gòu)性缺編嚴(yán)重；另一方面工資待遇不高導(dǎo)致優(yōu)秀教師不斷流失。同時，由于經(jīng)費(fèi)和教師數(shù)量都存在不足，教師很難獲得外出學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的機(jī)會，專業(yè)發(fā)展受到限制。

（一）健全縣域教育投入機(jī)制，保障辦學(xué)經(jīng)費(fèi)真正落實

威海市、縣兩級政府一直高度重視教育事業(yè)，堅持教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。又因為沒有省、市級重點學(xué)?？缈h域招生，各縣域內(nèi)的所有孩子（包括各種家庭條件優(yōu)裕的孩子）都要在本轄區(qū)內(nèi)接受基礎(chǔ)教育，所以各縣級政府都把辦好基礎(chǔ)教育作為民生重點，在有限的財政支出中想方設(shè)法保障教育投入。2015年以來，榮成、文登、乳山等縣級政府先后累計投入30多億元，不斷改善辦學(xué)條件，優(yōu)化教育資源配置，其中縣中建設(shè)投入超過15億元。在機(jī)制上，威海市將教育經(jīng)費(fèi)保障情況納入對縣級政府（包括各開發(fā)區(qū)管委會）履行教育職責(zé)的評價范圍，將辦學(xué)質(zhì)量有關(guān)情況納入群眾滿意度調(diào)查范圍，同時每年公開教育經(jīng)費(fèi)投入情況，確保一般公共財政教育經(jīng)費(fèi)持續(xù)實現(xiàn)“兩個只增不減”。近年來，市級和各縣級政府每年一般公共財政教育經(jīng)費(fèi)總量占一般公共預(yù)算支出的比例維持在24%左右，普通高中生均公用經(jīng)費(fèi)為每生每年1000元，全部落實到位。

（二）千方百計加強(qiáng)縣中教師隊伍建設(shè)

為適應(yīng)課程改革和保證教育質(zhì)量需要，威海市各縣市普遍重視教師隊伍建設(shè)，一方面積極爭取資金開展教師培養(yǎng)培訓(xùn)活動，例如榮成市每年投入600萬元與上海某機(jī)構(gòu)合作開展教師培養(yǎng)培訓(xùn)，其中縣中教師培訓(xùn)是重點；另一方面，在積極采取措施消化超編教師的同時，加強(qiáng)與黨委、政府和編辦、人社等部門的溝通，通過退二進(jìn)一和專項計劃等方式及時補(bǔ)充急需教師，例如乳山市在縣中生師比7.5∶1的超編情況下，2022年、2023年新進(jìn)高中教師60余人，緩解結(jié)構(gòu)性缺編等師資短缺問題。

三、重視縣級教研隊伍建設(shè)，確?？h中教育質(zhì)量優(yōu)質(zhì)均衡

教育質(zhì)量承載著大多數(shù)家庭通過教育改變命運(yùn)的殷切期盼，也是大多數(shù)學(xué)生接受普通高中教育的最重要動力。如何采取有力措施提升育人質(zhì)量，是縣中振興面臨的最本質(zhì)和最主要的問題。

（一）建強(qiáng)縣級教研隊伍，以縣為主開展縣中教育教學(xué)管理

與大多數(shù)地方主要由地級市統(tǒng)籌管理的方式不同，威海市在縣中教育教學(xué)管理方面主要實行的是以縣為主的管理方式，縣中的教學(xué)安排、管理措施、教育教學(xué)評價等業(yè)務(wù)工作全部由各縣域自己負(fù)責(zé)。地市級教研部門除負(fù)責(zé)市直高中的業(yè)務(wù)管理外，在全市層面主要負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)、示范引領(lǐng)骨干教師的培養(yǎng)培訓(xùn)。之所以能夠?qū)嵭幸钥h為主的縣中管理，其根本原因在于各縣域都擁有一支強(qiáng)有力的教研員隊伍。本世紀(jì)初，威海市將各縣級教研室、教師進(jìn)修學(xué)校、儀器站、電教館全部合并，整合成縣域內(nèi)唯一的教育教學(xué)業(yè)務(wù)部門—教育教學(xué)研究中心。榮成、文登、乳山、環(huán)翠等縣級教研中心的人員編制分別穩(wěn)定在60—70人左右，不僅包括高中在內(nèi)的各學(xué)段各學(xué)科教研員全部配齊，而且主要選拔在教學(xué)或管理方面有豐富經(jīng)驗的優(yōu)秀骨干教師擔(dān)任教研員。所以，各縣級教研機(jī)構(gòu)有能力較好地承擔(dān)起轄區(qū)內(nèi)所有學(xué)段學(xué)科的教學(xué)研究、指導(dǎo)、服務(wù)、評價等工作。

（二）發(fā)揮縣級教研部門能動性，把精細(xì)化管理落到實處

以縣為主的教學(xué)管理不僅可以更好地發(fā)揮各縣域的能動性，更主要的是因為轄區(qū)內(nèi)的學(xué)校數(shù)量少，精細(xì)化、全方位的指導(dǎo)和服務(wù)能夠落到實處。例如榮成教研中心構(gòu)建了“3+2”工作機(jī)制，教研員每周3天在轄區(qū)學(xué)校指導(dǎo)服務(wù)，2天在教研中心工作，3年間推動了136項教育教學(xué)微成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。文登教研中心以提升課堂教學(xué)實效為切入點，連續(xù)多年在普通高中推進(jìn)融深度學(xué)習(xí)、思維訓(xùn)練和能力提升為一體的“深思能”課堂，創(chuàng)建了“四步八環(huán)節(jié)”高效教學(xué)模式。乳山教研中心以評價改革引領(lǐng)教師專業(yè)發(fā)展，構(gòu)建了“522”三階評價體系，相關(guān)成果被省教育廳納入山東省教育評價改革項目庫。自地級市建立以來，威海市30多年的實踐證明，以縣為主的業(yè)務(wù)管理不僅可以滿足縣中教育教學(xué)需要，而且與地級市統(tǒng)籌管理相比具有一些無法替代的優(yōu)勢。特別是在教學(xué)質(zhì)量方面，威海市的縣域高中長期以來與市直高中并駕齊驅(qū)，在山東省內(nèi)名列前茅，獲得了人民群眾的充分認(rèn)可。

四、推進(jìn)縣中高質(zhì)量發(fā)展的建議

本質(zhì)上，縣中“塌陷”就是城市高中與縣中的教育質(zhì)量不均衡的問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，群眾對教育的需求逐漸從“有學(xué)上”轉(zhuǎn)向“上好學(xué)”，因此在保障教育公平的同時，努力推動教育高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)優(yōu)質(zhì)均衡的公共教育服務(wù)體系是教育發(fā)展的必經(jīng)之路。

（一）加強(qiáng)對普通高中招生政策的研究和管理，優(yōu)化和規(guī)范招生秩序

縣中要走出發(fā)展困境，最根本的是要穩(wěn)住生源。首先要加強(qiáng)普通高中招生政策的研究，在當(dāng)前形勢下，如何既保證極少數(shù)確有需要的特長學(xué)生個性發(fā)展和正常人口流動的需要，又能穩(wěn)定住縣中的優(yōu)質(zhì)生源，是普通高中招生政策研究的重大課題。加強(qiáng)高中招生管理真正落實到位，其前提是科學(xué)規(guī)劃招生政策的頂層設(shè)計。政策的優(yōu)化，還應(yīng)與普通高中多樣化發(fā)展相結(jié)合，用特色化辦學(xué)對沖同質(zhì)化競爭的不利影響。其次要不斷規(guī)范招生秩序，切實抓好政策執(zhí)行過程中的管理和監(jiān)督，抓好民辦高中與公辦高中同步招生和屬地招生的政策落實。

（二）進(jìn)一步明確地方政府的教育職責(zé)，并加強(qiáng)有關(guān)落實情況的監(jiān)管

應(yīng)進(jìn)一步明確地方各級政府在縣中發(fā)展中的職責(zé)，制定和完善縣中發(fā)展的支持保障政策。特別是在教育投入方面，要結(jié)合地方發(fā)展水平分類制定縣中投入分擔(dān)機(jī)制，對確有困難的縣域，在省、市兩級設(shè)立縣中振興專項，確?？h中標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和教師隊伍建設(shè)。要根據(jù)《關(guān)于深化新時代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見》和《深化新時代教育評價改革總體方案》，對地方政府推進(jìn)縣中發(fā)展履職情況進(jìn)行督導(dǎo)，不僅要對辦學(xué)條件和資金投入進(jìn)行監(jiān)測和評估，還要對招生管理、教師隊伍建設(shè)、多樣化辦學(xué)以及各級政府之間的協(xié)調(diào)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

（三）加強(qiáng)普通高中縣級教研隊伍建設(shè)，提高縣中教育教學(xué)管理水平

縣級教研隊伍建設(shè)對保障縣中教育教學(xué)水平至關(guān)重要。目前大多數(shù)縣域的教研員隊伍無法滿足縣中發(fā)展的需要，這是多數(shù)地方縣中業(yè)務(wù)由地市級負(fù)責(zé)的主要原因。根據(jù)《教育部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新時代基礎(chǔ)教育教研工作的意見》，各級政府和主管部門應(yīng)支持縣級教研部門盡快配齊普通高中學(xué)科教研員，發(fā)揮教研工作在服務(wù)縣中課程改革、教學(xué)實踐、教師發(fā)展和教育決策等方面的重要作用。省、市級教研機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為縣域普通高中教研員隊伍建設(shè)提供各種支持和幫助，建立上下一體促進(jìn)縣中發(fā)展的教研機(jī)制。

（四）強(qiáng)化教育數(shù)字化戰(zhàn)略在推進(jìn)縣中振興中的支持保障作用

利用數(shù)字化技術(shù)，不僅可以在很大程度上對優(yōu)質(zhì)教育資源不均衡的情況加以緩解，還可以推動育人方式轉(zhuǎn)型和教學(xué)方法創(chuàng)新。在利用數(shù)字技術(shù)推進(jìn)縣中發(fā)展的過程中，要重視資源建設(shè)和技術(shù)手段與教育教學(xué)的深度融合，提高基層教師使用資源提升教育教學(xué)質(zhì)量的實效性和探索教學(xué)方式轉(zhuǎn)型的積極性。建議在國家中小學(xué)智慧教育平臺和省、市相關(guān)平臺上，進(jìn)一步開發(fā)建設(shè)縣中用得上且喜歡用的功能模塊，同時充實優(yōu)質(zhì)課程資源。在實施縣中托管或幫扶工作中，應(yīng)充分考慮數(shù)字技術(shù)的便捷和優(yōu)勢，可以使跨市域甚至跨省域的托管或幫扶得以較好實現(xiàn)。

（祝廣文 作者系山東省威海市教育教學(xué)研究院教研員，正高級教師，山東省特級教師）

《人民教育》2025年第1期